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Dirección General de Organización, Régimen Jurídico y Calidad Regulatoria

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Las directrices de técnica normativa y administrativa del Ayuntamiento de Madrid pretenden facilitar a los redactores de las normas municipales criterios técnicos y pautas de redacción para mejorar la calidad del lenguaje jurídico, dotando de mayor claridad, sencillez y precisión al ordenamiento jurídico municipal, ya que la necesaria especialidad del lenguaje jurídico, en ocasiones, se confunde con la utilización de un lenguaje encorsetado en formalidades técnicas que dificultan su comprensión.

Se trata, por tanto, de una herramienta que permite elaborar las normas municipales con una sistemática homogénea y con una mayor calidad técnica y lingüística en la producción normativa municipal, facilitando su conocimiento y comprensión por parte de la ciudadanía y empresas, recogiendo, asimismo, las especialidades de los distintos tipos normativos municipales.

La aprobación de las directrices se enmarca en el Plan de Gobernanza y Simplificación Normativa, aprobado por Acuerdo de 6 de febrero de 2020 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, como una de las medidas previstas en el objetivo operativo 7 Elaborar normas claras, con un lenguaje más sencillo y accesible para sus destinatarios.

Si las normas, al igual que los actos administrativos, se redactan de forma correcta, empleando una terminología adecuada, respetando la empleada en las normas que les preceden e insertándose en el ordenamiento jurídico de forma armónica y coherente, se facilita su aplicación y se contribuye a reforzar la seguridad jurídica.

Por el contrario, una defectuosa redacción no hace sino provocar dudas, incertidumbre e interpretaciones divergentes, que pueden ser causa tanto de una aplicación no uniforme o arbitraria de la norma, como de eventuales procesos judiciales contra sus actos de aplicación.

Sin embargo, estos razonamientos no habían tenido la debida recepción en el ámbito municipal, por lo que el Ayuntamiento de Madrid ha asumido el reto de elaborar unas directrices de técnica normativa y administrativa adaptadas a su ámbito y especialidades, convirtiéndose así en uno de los primeros ayuntamientos de España que adopta unas directrices en esta materia.

Esta buena práctica promueve la utilización de un lenguaje claro y comprensible en las disposiciones y actos municipales, generando mayor homogeneidad y calidad técnica de los mismos.

La elaboración de las directrices se ha llevado a cabo por la Dirección General de Organización y Régimen Jurídico, si bien en colaboración con todas las áreas de gobierno. Para ello, en la sesión del Comité de Política Regulatoria celebrada el 5 de mayo de 2020 se acordó la creación de un grupo de trabajo para abordar los trabajos a realizar.  En dicho grupo participaron representantes de la Asesoría Jurídica, de la Oficina de la Secretaría de la Junta de Gobierno, de la Dirección General de Transparencia y de todas las secretarías generales técnicas existentes en cada área de gobierno y en la Coordinación General de la Alcaldía. Las sesiones del grupo de trabajo se iniciaron el 11 de mayo de 2020 y se desarrollaron de forma telemática mediante videoconferencia, hasta el 5 de junio de 2020.

Las directrices se redactaron partiendo del planteamiento y premisas de las directrices de técnica normativa aprobadas en el ámbito de la Administración General del Estado por el Acuerdo de 22 de julio de 2005 del Consejo de Ministros y tienen en cuenta también las aportaciones de las distintas directrices autonómicas de técnica normativa existentes, si bien se realizó una importante labor de adaptación de sus contenidos a las especialidades del ordenamiento jurídico municipal.

Previa valoración en la sesión del Comité de Política Regulatoria celebrada el 16 de junio de 2020, las Directrices fueron finalmente aprobadas por la Junta de Gobierno el 25 de junio de 2020.

La aprobación de estas directrices formales sobre producción de actos administrativos afectó también a las aplicaciones informáticas en las que se generan los documentos en los que se plasman los distintos tipos de actos administrativos. Por este motivo, se acordó con el Organismo Autónomo Informática del Ayuntamiento de Madrid establecer un plazo hasta el 1 de octubre de 2020 para realizar las adaptaciones informáticas derivadas de las directrices en los distintos sistemas informáticos municipales.

Con el objeto de contribuir a la difusión de las directrices, la Dirección General de Organización y Régimen Jurídico diseñó una actividad formativa para su inclusión en el Plan de Formación de la Escuela de Formación del Ayuntamiento de Madrid sobre la redacción de normas y actos administrativos. Este curso se dirige a todos los empleados del Ayuntamiento de Madrid, y tiene como objetivo generalizar la aplicación práctica de las directrices en todo el Ayuntamiento de Madrid.

Finalmente, desde la Dirección General de Organización y Régimen Jurídico se analiza la redacción de todos los anteproyectos de normas en tramitación, de tal forma que el informe de calidad regulatoria emitido por este órgano directivo incluye siempre un apartado específico de observaciones de técnica normativa, con el objetivo de verificar el cumplimiento de los criterios establecidos en las directrices en los distintos textos legales a aprobar por la Junta de Gobierno. Esta labor también se realiza en relación con los acuerdos, decretos y todo tipo de actos municipales que se remiten a la Dirección General para informe u observaciones.

La aplicación de las directrices ha permitido, desde su aprobación el 25 de junio de 2020, generar homogeneidad y mayor calidad técnica en la producción normativa municipal y en los distintos acuerdos, decretos y resoluciones del Ayuntamiento de Madrid. Se logra así que la ciudadanía, destinataria de las normas, pueda entenderlas fácilmente y conocer los derechos que se reconocen y las obligaciones que se imponen, lo cual contribuye, a su vez, a la generación de un marco normativo preciso y de certidumbre. Queda así garantizado el cumplimiento del principio de seguridad jurídica contenido en el artículo 9.3 de la Constitución Española y en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Debe destacarse que las directrices tienen una vocación de generalidad, en el doble sentido de aplicarse tanto a las normas (ordenanzas, ordenanzas fiscales, reglamentos, reglamentos orgánicos y estatutos de organismos públicos), como a los actos administrativos (decretos del Alcalde y de los concejales, acuerdos de la Junta de Gobierno y resoluciones de los distintos órganos municipales). Por ello, las directrices han normalizado la forma de presentar los distintos acuerdos, decretos y resoluciones del Ayuntamiento de Madrid, logrando una mayor claridad, sencillez y coherencia estructural, así como consiguiendo una presentación uniforme y homogénea de estas disposiciones por parte de todos los servicios municipales.

El impacto es también beneficioso para los empleados públicos del Ayuntamiento de Madrid, toda vez que estas directrices proporcionan las herramientas necesarias para el trabajo diario de redacción de normas y actos administrativos. En este sentido, la aplicación de las directrices desde junio de 2020 ha permitido evitar los retrasos derivados de las sucesivas correcciones de los textos legales y administrativos que se realizan por los distintos servicios municipales participantes en su elaboración, al existir ya unos criterios claros y uniformes para el desarrollo de sus tareas.

También se ha aplicado desde junio de 2020 la distinción entre los tipos normativos de ordenanza y reglamento municipal, en atención a si la mayor parte de su contenido tiene eficacia administrativa ad extra o ad intra, respectivamente. Todo ello con el fin de normalizar la diversa casuística existente en cuanto a la denominación de las normas municipales.

Finalmente, la aplicación de las directrices ha permitido que, en el momento de su aprobación por el Pleno, todas las normas reciban un número de orden correlativo y en serie única, referido al año de su aprobación, para facilitar la identificación y posterior cita de las distintas normas.

Las directrices han sido redactadas por la Dirección General de Organización y Régimen Jurídico, en colaboración con el resto de áreas de gobierno.

En la elaboración de las directrices no ha habido participación ciudadana, si bien tanto ciudadanos como empresas son beneficiarios directos del incremento de la claridad y rigor que supone la implantación de las directrices en el lenguaje de las normas y actos administrativos.

Finalmente, la aprobación de las directrices se ha llevado a cabo a través del correspondiente acuerdo de la Junta de Gobierno, previo análisis por el Comité de Política Regulatoria.

La buena práctica es replicable en otras Administraciones públicas, en particular en las Administraciones locales, ya que está orientada a las particularidades de las normas municipales.

Si bien en el ámbito de la Administración General del Estado y en algunas Comunidades Autónomas existen ya directrices de técnica normativa, no ocurre lo mismo en las entidades locales. En este sentido, el Ayuntamiento de Madrid es uno de los primeros en contar con directrices de este tipo, siendo pionero en la implantación de esta herramienta en el ámbito del ordenamiento jurídico local.

Por lo que se refiere a los medios necesarios para su implantación, desarrollo y evaluación, se precisan recursos humanos especializados en los procesos de redacción de normas municipales y actos administrativos. Estos recursos humanos deberán encargarse también de proponer las modificaciones de las directrices que de manera puntual deban realizarse como consecuencia de su aplicación.

También se precisa personal que efectúe un control de la correcta aplicación de las directrices y que resuelva las posibles dudas y lagunas que puedan surgir en su aplicación. En el caso del Ayuntamiento de Madrid, el equipo encargado de la redacción y ulterior control de la aplicación de las directrices se compone de 5 técnicos de nivel superior, si bien el personal de todas las secretarías generales técnicas también efectúa un control de la correcta aplicación de las directrices.

La buena práctica es sostenible en el tiempo, porque sus efectos y resultados son duraderos y servirán para elaborar normas y actos claros, con un lenguaje más sencillo y accesible para sus destinatarios. En este sentido, la aprobación de las directrices es un requisito indispensable para el éxito de la buena práctica, pero sus efectos positivos se extienden en el tiempo, ya que aumentará la uniformidad en la aplicación de los criterios recogidos en las directrices conforme se incremente el conocimiento de su contenido. A esta finalidad coadyuva el establecimiento de actividades formativas dirigidas a capacitar al personal en la redacción de textos normativos y administrativos conforme a los criterios aprobados.

Por ello, la sostenibilidad en el tiempo de la buena práctica depende, en gran medida, de conseguir la más amplia difusión de las directrices, generando una conciencia colectiva de la necesidad y utilidad de su aplicación tanto en la redacción de normas, como de actos administrativos. Para ello, las directrices deben convertirse en un manual de consulta obligada para todo empleado municipal que deba redactar cualquier tipo de acto, disposición o norma.

La principal amenaza consiste en no logar dicha conciencia colectiva, de forma que las directrices se conviertan en un documento sin valor, que no despliegue ningún efecto sobre la redacción de los actos y normas municipales.

Pueden consultarse las Directrices de Técnica Normativa y Administrativa en la página web municipal de calidad normativa:

Técnica normativa y administrativa - Ayuntamiento de Madrid

Su reflejo en los informes de calidad regulatoria emitidos por la Dirección General de Organización y Régimen Jurídico puede consultarse en Huella Normativa del Ayuntamiento de Madrid:

Huella normativa - Portal de transparencia del Ayuntamiento de Madrid

Plan de Gobernanza y Simplificación Normativa del Ayuntamiento de Madrid - Ayuntamiento de Madrid