Huella normativa
CBP 48/2023
Gobernanza, administración y normativa / Marco normativo
Área de Gobierno de Vicealcaldía, Portavoz, Seguridad y Emergencias
Dirección General de Transparencia y Calidad
La transparencia en el proceso de elaboración de las normas es una exigencia que viene impuesta tanto a nivel europeo, como a nivel estatal y autonómico. En este sentido, las instituciones europeas y la Administración estatal y autonómica vienen remarcando la importancia de una mayor información sobre el proceso normativo, potenciando el acceso de los ciudadanos a los procesos de consulta pública.
En el ámbito del Ayuntamiento de Madrid, la Ordenanza de Transparencia de la Ciudad de Madrid, de 27 de julio de 2016, recoge la obligación de publicación del texto consolidado de las ordenanzas, reglamentos y otras disposiciones del Ayuntamiento de Madrid, así como de las iniciativas para la aprobación de normativa municipal, la respuesta a las alegaciones efectuadas durante el trámite de información pública y cuantos informes preceptivos hayan sido emitidos durante el procedimiento de elaboración.
La "huella normativa" está vinculada al proceso de elaboración de las normas municipales y muestra los trámites y documentos relevantes que se van generando en dicho proceso. La tramitación tipo de un texto normativo supone tres fases: realización de una consulta pública, aprobación del proyecto por la Junta de Gobierno y aprobación de la norma por el Pleno del Ayuntamiento. Cada una de estas fases va dejando una "huella" documental que es objeto de publicación en el Portal de Transparencia.
Con la implantación de la Huella Normativa, el Ayuntamiento de Madrid, ha ido un paso más en dicha transparencia, al articular e integrar la información del proceso normativo en el Portal de Transparencia. De esta forma, el ciudadano pueda llegar a la comprensión de las diferentes fases o hitos que integran el proceso normativo de cada ordenanza o reglamento, así como a conocer todos los informes, alegaciones, enmiendas y publicaciones que se han producido en cada uno de los trámites de este proceso, facilitando también los correspondientes enlaces a memorias, informes, resoluciones o publicaciones. De este modo, se asegura un acceso completo e íntegro a todo el proceso normativo.
Esta buena práctica promueve, por tanto, el conocimiento y la accesibilidad del ordenamiento jurídico municipal, al incrementar la transparencia y la trazabilidad del proceso normativo, exponiendo de forma clara, accesible y comprensible para el ciudadano, todos los trámites y documentos relevantes que componen el proceso normativo, incluida la consulta pública previa, la aprobación del proyecto por la Junta de Gobierno y la aprobación definitiva por el Pleno del Ayuntamiento. A través de la huella normativa se visibiliza en definitiva el camino que ha seguido una norma hasta su aprobación.
La huella normativa empezó a publicarse en el Portal de Transparencia del Ayuntamiento de Madrid en el año 2016, con la publicación en mayo de ese año de una modificación de la Ordenanza de Movilidad de la Ciudad de Madrid de 26 de septiembre de 2005, actualmente derogada. Esta primera huella, sirvió de prueba “piloto”, que culminó con la publicación de la huella normativa de la Ordenanza de Transparencia del Ayuntamiento de Madrid, aprobada el 27 de julio de 2016.
El Ayuntamiento de Madrid fue pionero en la publicación de la “huella normativa”, término que se institucionalizó en el Portal de Transparencia, y que se ha replicado posteriormente con distinta o igual denominación en otras Administraciones públicas y en otras normativas posteriores como la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia de la Comunidad de Madrid.
Cada huella normativa contiene todo el proceso agrupado según la fase de tramitación, incluyendo informes y propuestas, así como otros documentos que puedan generarse y resulten de interés para la interpretación y seguimiento. Igualmente, atendiendo a criterios de reutilización, se enlaza con las publicaciones en boletines oficiales del Ayuntamiento y de la Comunidad de Madrid, con las sesiones del Pleno y sus Comisiones, o con la participación ciudadana en la consulta pública.
Para llevar a cabo esta labor se partió del análisis detallado del proceso de tramitación de una norma, y se estableció qué información debía publicarse y cómo debía realizarse dicha publicación. Se elaboraron unos documentos que plasmaron de forma gráfica las fases y elementos de la Huella.
Posteriormente, el 14 de mayo de 2020, la Junta de Gobierno aprobó las Directrices del Expediente Normativo, que determinaron la documentación que debe formar parte del expediente normativo, y los órganos encargados de su formación y de la remisión de los documentos que lo integran para su publicación en la Huella Normativa del Portal de Transparencia.
La Huella Normativa incorpora también el enlace al texto definitivo de la norma en la base de datos de normativa municipal, Cibelex. De forma recíproca, desde Cibelex y bajo la denominación de “expediente normativo” se enlaza con la Huella Normativa del Portal de Transparencia. Igualmente, cada huella se encuentra enlazada con el Plan Normativo en el que se haya incluido.
La información sobre los procesos normativos, se publica también trimestralmente en el Portal de Datos Abiertos del Ayuntamiento de Madrid recogiendo los datos identificativos, situación y url de la huella y fechas de cada una de las fases realizadas.
Actualmente, la gestión y publicación se realiza por la Dirección General de Transparencia y Calidad. Las secretarías generales técnicas de las áreas de gobierno remiten la información mediante un formulario electrónico disponible en la intranet en el que especifican los datos pertinentes según la fase de tramitación y adjuntan los ficheros que se deben publicar.
La implantación de la huella normativa ha significado una clara mejora de la transparencia y trazabilidad del proceso normativo. En particular, los efectos positivos que ha generado han sido:
- Facilitar la homogeneidad de la información publicada sobre el proceso de elaboración normativa.
- Garantizar la trazabilidad que permita conocer las aportaciones recibidas y la forma en la que han influido en el texto.
- Incentivar la participación en el proceso de elaboración normativa.
- Facilitar el seguimiento global con los hitos más relevantes del ciclo de vida de la norma.
A fecha 31 de octubre de 2022 en el Ayuntamiento de Madrid existían un total de 129 huellas normativas publicadas en el Portal de Transparencia, con 1.230 archivos descargables entre los que se encuentran informes preceptivos, memorias de análisis de impacto normativo o enmiendas presentadas por los grupos políticos municipales.
Se trata de una información en constante actualización por parte de las secretarías generales técnicas de las áreas de gobierno, que es revisada por la Dirección General de Transparencia y Calidad que procede a su publicación en los portales de Transparencia y de Datos Abiertos.
La publicación de la información en el Portal de Transparencia se realiza mediante OpenText y a la fecha indicada implicaba 5.343 contenidos distintos en dicha herramienta.
La Dirección General de Transparencia y Calidad del Área Delegada de Coordinación Territorial, Transparencia y Participación Ciudadana se encarga de la gestión, revisión y publicación de la huella normativa en los portales de Transparencia y Datos Abiertos, así como todo lo relacionado en la intranet municipal Ayre.
Las secretarías generales técnicas de cada área de gobierno son las responsables de la información, incluyendo la remisión de los datos y documentos conforme a los requisitos establecidos.
Se trata de una práctica que beneficia tanto a los empleados públicos, al proporcionar información estructurada y completa sobre el proceso de elaboración de las normas del Ayuntamiento de Madrid, como a la ciudadanía en su conjunto y a las empresas. Facilita el conocimiento del ordenamiento jurídico municipal, de los procesos de participación puestos en marcha para la tramitación de las disposiciones, de las memorias de análisis de impacto normativo, de los informes relevantes y de los debates en el Pleno de dichas normas.
La buena práctica es replicable en otras Administraciones públicas, en particular en las Administraciones locales, ya que está orientada a las particularidades del ordenamiento jurídico municipal.
El Ayuntamiento de Madrid ha sido pionero en la implantación de la huella normativa en el proceso de elaboración de normas. Esta iniciativa se ha replicado por numerosas entidades locales que han tomado como referente la huella normativa publicada en el Portal de Transparencia del Ayuntamiento de Madrid.
Por lo que se refiere a los medios necesarios para su implantación, desarrollo y evaluación, se precisan recursos humanos con formación en materia de mejora de la regulación y elaboración de normas, así como impulso político al más alto nivel para lograr el cambio en la cultura organizacional que exige la aplicación efectiva de los principios de la llamada Better Regulation en los procesos de producción normativa.
La sostenibilidad en el tiempo de esta buena práctica depende, en gran medida, de dicho apoyo político y de la creación de órganos con competencias en materia de mejora de la regulación.
En el caso del Ayuntamiento de Madrid, el Comité de Política Regulatoria actúa como órgano facilitador de la mejora regulatoria en toda la organización municipal, colaborando con los distintos servicios municipales en los procesos de producción normativa y concienciando sobre la importancia de la calidad regulatoria entre los diferentes actores que participan en el ciclo normativo.
La buena práctica es sostenible en el tiempo, porque sus efectos y resultados son duraderos y servirán para la realización del análisis ex post de la norma, información que también será objeto de publicación en la Huella. Además, de cara a futuros procesos de modificación normativa, proporcionará información muy relevante del momento en que se aprobó una determinada norma, y de las alternativas que en su día se valoraron para proceder a su aprobación.
La huella normativa se publica desde el año 2016 en el Portal de Transparencia del Ayuntamiento de Madrid, dentro del apartado de información jurídica de la página web municipal. Puede consultarse a través del siguiente enlace:
Huella normativa - Portal de transparencia del Ayuntamiento de Madrid
En cuanto a los instrumentos de planeamiento urbanístico, se completa con una referencia a lo publicado en el canal “Medio Ambiente y Urbanismo”. Puede consultarse a través del siguiente enlace de la página web municipal:
Planeamiento urbanístico - Portal de transparencia del Ayuntamiento de Madrid
En el Portal de Datos Abiertos se puede obtener también en formato reutilizable un listado completo de las huellas normativas con los principales hitos en su tramitación, que se actualiza trimestralmente. Puede consultarse en el siguiente enlace de la página web municipal:
Huella normativa - Portal de datos abiertos del Ayuntamiento de Madrid
Además, en la intranet municipal Ayre, en el espacio dedicado a la publicidad activa, se encuentra el formulario para la remisión de la información, así como instrucciones y guías para facilitar su trabajo a las secretarías generales técnicas.