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Resolución de 23 de octubre de 2012 de la Coordinadora General de la Oficina de Planificación Urbana, por la que se hace pública la Instrucción 1/2012, sobre el Convenio de Cesión de Plusvalías regulado en el artículo 8.1.28.4.2 c)

El artículo 8.1.28 del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid (en adelante PGOUM), en su vigente redacción, tras la modificación del PGOUM 00.325, aprobada definitivamente con fecha 8 de mayo de 2008, BOCM de 17 de junio de 2008 y 12 de agosto de 2008, determina en su párrafo 4.2 c) lo siguiente: 

"Si la propuesta de cambio de uso llevara implícito el mantenimiento total o parcial de la edificación situada fuera del área de movimiento de la manzana (que se encuentra en la situación de fuera de ordenación), se tramitará conjuntamente con el Plan Especial un Convenio Urbanístico que justifique y regule el reparto de las plusvalías generadas por el cambio de uso y, en su caso, las compensaciones susceptibles de acordarse en virtud de la aplicación de los mecanismos de gestión urbanística, que mantendrán los límites de edificabilidad prevista por el planeamiento dentro del ámbito del APE 00.01". 

La exigencia de convenio por un cambio de uso permitido en la propia norma zonal no se ajusta a derecho, pues impone una carga que la ley no contempla. En efecto, este precepto ha devenido nulo de pleno derecho, por la aplicación directa de las normas que a continuación se relacionan, en virtud de sus disposiciones derogatorias, y de acuerdo con los principios de legalidad y jerarquía consagrados en los artículos 9 y 103 de la Constitución Española y que se consideran por la doctrina y la jurisprudencia vertebradores de nuestro sistema de fuentes. 

La cesión de parte del aprovechamiento es un deber urbanístico directamente conectado con el estatuto de la propiedad inmobiliaria, aspecto nuclear del sistema jurídico-urbanístico español que goza de reserva de ley, según determinan el artículo 3.2 b) del texto refundido de la Ley del Suelo aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (en adelante TRLS), disposición de carácter básico. El artículo 7, de carácter pleno, establece: 

"1. El régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística. 

2. La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística". 

La Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (en adelante LSCM), encuadra en la clase de suelo urbano consolidado los que el plan general denomina suelo urbano común, es decir, los ordenados e incluidos en los planos de ordenación con aplicación directa de norma zonal. Para esta clase de suelo entre los deberes que conforman su régimen urbanístico, no se encuentra la cesión de parte del aprovechamiento ni de porcentaje de edificabilidad para redes públicas, según su artículo 19. 

Para mayor abundamiento, el artículo 16 del TRLS, "Deberes de la promoción de las actuaciones de transformación urbanística", establece que: 

"3. Los convenios o negocios jurídicos que el promotor de la actuación celebre con la Administración correspondiente, no podrán establecer obligaciones o prestaciones adicionales ni más gravosas que las que procedan legalmente en perjuicio de los propietarios afectados. La cláusula que contravenga estas reglas será nula de pleno Derecho". 

Este precepto estatal ha sido acogido literalmente en la legislación autonómica madrileña, mediante la modificación del artículo 245 de la Ley 3/2007, de 26 de julio, de Medidas Urgentes de Modernización del Gobierno y la Administración de la Comunidad de Madrid. 

La más reciente doctrina jurisprudencial es pacífica en el criterio de que el cambio de uso dentro de los compatibles en el suelo urbano consolidado no genera nuevas cesiones que no hayan sido establecidas legalmente. Por todas, cabe citar la STS, de 18 de mayo de 2011, o la del STS de Justicia de Madrid, de 14 de diciembre de 2007. 

Es claro, por tanto, que la exigencia de convenio por cambio de uso que se contiene en el artículo 8.1.28 4.2 c) del PGOUM y que es el objeto de esta resolución, es nulo de pleno derecho, por contravenir normas de rango superior, conforme determina, entre otros, el artículo 1 del Código Civil, cuando mandata que: 

2. "Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior". 

De otra parte, la entrada en vigor de la ley del Suelo estatal y su posterior TRLS, ha introducido en nuestro ordenamiento jurídico una importante novedad en las actuaciones urbanísticas en suelo urbano consolidado, cuya finalidad ha sido el reequilibrio dotacional de la ciudad existente para actuaciones aisladas que comporten un aumento de edificabilidad, una intensificación del uso del ámbito de ordenación o un cambio de uso no admisible. 

En efecto, su disposición transitoria segunda determina que: 

"Los deberes previstos en esta Ley para las actuaciones de dotación serán de aplicación, en la forma prevista en la legislación sobre ordenación territorial y urbanística, a los cambios de la ordenación que prevean el incremento de edificabilidad o de densidad o el cambio de usos...". 

Las actuaciones de dotación son las definidas en el artículo 14 b) como: 

"..., las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación integral de la urbanización de este". 

El PGOUM prohíbe la realización de obras en edificaciones situadas en los patios de manzana de esta norma zonal que supongan el incremento de la superficie construida, de acuerdo con el apartado 2 b) del artículo 8.1.28. Y de otra parte, contempla un supuesto de cambio de uso en el apartado 4.2; siendo este cambio de uso permitido y previsto por el planeamiento general, no resulta de aplicación la regulación de las actuaciones de dotación de la legislación estatal, ya que el requisito imprescindible es "mantener los límites de edificabilidad previsto por el planeamiento dentro del ámbito del APE 00.01". 

Documento de carácter informativo. La versión oficial puede consultarse en el Boletín del Ayuntamiento de Madrid o en el Boletín de la Comunidad de Madrid.