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Resolución de 13 de mayo de 2010 de la Coordinadora General de Urbanismo, por la que se hace pública la Instrucción 4/2010 relativa a los criterios aplicables a las solicitudes de prórrogas de las licencias urbanísticas para la ejecución de obras

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Con motivo de los recursos interpuestos contra diversas resoluciones de la Dirección General de Ejecución y Control de la Edificación denegatorias de solicitudes de prórrogas para el inicio o la terminación de ejecución de obras por transcurso del plazo, se ha detectado por los servicios jurídicos del Área de Gobierno de Urbanismo que lo que inicialmente parecía ser una circunstancia aislada se está convirtiendo en tónica general: Empresas que solicitan prórrogas a las licencias concedidas tanto para iniciar como para concluir las obras debido a la imposibilidad de proceder a ello por problemas económicos propiciados por la situación económica actual.

Ante esta situación, que comienza a ser reiterada, el Área de Gobierno de Urbanismo estima preciso ofrecer una respuesta acorde con las circunstancias económicas presentes no pudiendo permanecer impasible y denegar sin más las prórrogas que se solicitan mediante una aplicación excesivamente rigorista de las normas y atendiendo exclusivamente a los plazos sin entrar a valorar ninguna otra circunstancia, más aún cuando existen argumentos jurídicos recogidos en diversos pronunciamientos jurisdiccionales para conceder las prórrogas pese a que las solicitudes de prórroga se hayan formulado fuera de plazo.

La aplicación de este criterio supone un cambio de orientación de las soluciones adoptadas por el Área de Gobierno de Urbanismo y Vivienda en recursos anteriores, en los que se ha venido proponiendo la confirmación de las resoluciones denegatorias de las prórrogas por ajustarse, en puridad, al tenor literal de la Ley. Sin embargo, como se ha señalado, habiéndose constatado la generalidad de la situación, se ha realizado un estudio más en profundidad sobre la posibilidad de conceder prórrogas pese a que las solicitudes se hayan formulado fuera de plazo y se ha llegado a la conclusión de que, pese a ello, existen argumentos jurídicos suficientes para concederlas.

La fundamentación del criterio que establece la presente instrucción es doble: Por una parte, la necesidad de interpretar las normas en relación con la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas (artículo 3.1 Código Civil), lo que supone que debido a la situación económica actual ya se puede afirmar que lo que inicialmente parecía ser una circunstancia aislada se está convirtiendo en tónica general -solicitudes de prórroga por empresas ante imposibilidad de proceder a realizar las obras en los plazos concedidos debido a problemas económicos- que en atención a fomentar el desarrollo económico de la ciudad de Madrid y no generar situaciones más gravosas desde el punto de vista económico a los ciudadanos demanda una respuesta ajustada a la realidad existente; por otra parte, y al margen de estas consideraciones de tipo socio-económico, porque existen argumentos jurídicos suficientes para concederlas más allá del tenor literal de la ley, es decir, pese a que las solicitudes de prórroga se hayan formulado fuera de plazo.

Las consideraciones jurídicas en virtud de las cuales puede reputarse correcto conceder prórrogas a las licencias pese a que la solicitud se haya formulado fuera de plazo son las siguientes:

Las licencias urbanísticas, pese a que hubiesen transcurrido los plazos concedidos para iniciar o finalizar las obras, por este solo hecho, no pierden eficacia, pues para ello es imprescindible que exista declaración expresa de caducidad de la licencia, de suerte que, en tanto no se produzca dicha declaración de caducidad, el interesado se encuentra legitimado para la realización de las obras amparadas por la licencia de que se trate. Así, la Sentencia del Tribunal Superior de Aragón, de 24 de mayo de 2000 (RJCA 2000\2463), que se cita por recoger la doctrina del Tribunal Supremo sobre la materia, dice:

"CUARTO. Previamente al examen de la segunda de las cuestiones planteadas -declaración de caducidad de la licencia concedida el 3 de febrero de 1994- es necesaria una sucinta referencia al marco jurídico trazado por el Tribunal Supremo acerca de la caducidad de las licencias de obras mediante la transcripción parcial de la sentencia de 16 de abril de 1997 (RJ 1997, 2787), en la que se dice que es de recordar la doctrina jurisprudencial de este Tribunal (Sentencias de 1 febrero y 15 diciembre 1994 [RJ 1994, 1000] y 24 julio 1995 [RJ 1995, 6095], por no citar algunas de las más recientes), que sienta que, aunque en una licencia de obras se fije un plazo de validez, este no opera nunca automáticamente, sino que requiere una expresa declaración de caducidad, que ha de ser remate de un expediente seguido con intervención del interesado, emisión de informes y acreditamiento y ponderación de todas las circunstancias concurrentes, incluidas, sobre todo, las que hayan determinado la inactividad del titular de licencia; inactividad esta que ha de revelar un claro propósito de abandonar o desistir de su intención de edificar... Esta doctrina, mantenida en otras muchas, se complementa con la reiterada manifestación de que la caducidad de las licencias, al ser un poderoso impedimento de derechos adquiridos, debe ser siempre objeto de una interpretación restrictiva, como se indica en la de 4 de julio de 1995, de manera que (...) sin la declaración formal de caducidad han de tenerse por vigentes las licencias según se dice en la sentencia de 2 de noviembre de 1990 (RJ 1990, 8736)".

En este orden de cosas, una de las circunstancias que puede ser opuesta y debe ser valorada a la hora de declarar la caducidad de las licencias es la situación económica en la que se encuentre el titular de la licencia. Esto ha sido reconocido por los tribunales y así, pese a su antigüedad, por su claridad y por tratar la cuestión a la luz de otra crisis económica, podemos citar la Sentencia del Tribunal Supremo, de 12 de julio de 1983 (RJ 1983\4039), que expresa:

CDO.: Que, si no obstante la debilidad del respaldo normativo, de la institución a que nos venimos refiriendo, la jurisprudencia no la ha descartado en principio -Sentencias 13 noviembre 1975 (RJ 1975\4263) y 25 octubre 1977 (RJ 1977\3959)-, ha obedecido a haber adquirido conciencia de los fines respetables que con la amenaza y aplicación de la caducidad se pueden conseguir, como se señalan en la sentencia de 16 junio 1977 (RJ 1977\3370) (evitar peticiones de licencias poco serias, o con móviles especulativos); mas, ocurre que con el cambio de circunstancias el principal peligro (especulación de licencias), queda con un margen muy escaso de que se dé, surgiendo, por la situación de crisis actual, unos eventos de signo muy distintos: Los de que las obras amparadas por sus respectivas licencias no puedan iniciarse dentro de los plazos previstos, o no desarrollarse normalmente, por dificultades económicas de los promotores o constructores; cambio de circunstancias no indiferente, en la modulación de este instituto en nuestro campo, en cuanto las normas (en este caso las Ordenanzas Municipales de Barcelona) deben interpretarse conforme a «la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas» (Artículo 3-1 del título preliminar del Código Civil, texto articulado de 31 mayo 1974 (RCL 1974\1385 y NDL 18760).

Documento de carácter informativo. La versión oficial puede consultarse en el Boletín del Ayuntamiento de Madrid o en el Boletín de la Comunidad de Madrid.