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La noción de disciplina urbanística surge como reacción a situaciones de indisciplina; esto es, por parte del legislador se constata un reiterado incumplimiento de la normativa urbanística y para reaccionar contra este incumplimiento se articulan una serie de normas que son las que englobamos en la denominación genérica de Disciplina Urbanística.

Sentada esta premisa, podemos definir la Disciplina Urbanística como aquella parte del ordenamiento jurídico en general y del derecho urbanístico en particular que regula la reacción de la Administración frente a los ilícitos urbanísticos, o lo que es lo mismo, frente a las obras y demás actos de uso del suelo que se realicen sin licencia municipal u orden de ejecución, sin ajustarse a la licencia concedida u orden de ejecución adoptada, o que, incluso, estando amparados por una licencia u orden de ejecución éstas puedan ser constitutivas de infracción por ser contrarias al planeamiento o la legislación urbanística.

Una primera característica de esas normas es su carácter coactivo, se aplican por la Administración y resultan indisponibles por los particulares.

La doctrina ha clasificado la Disciplina Urbanística en tres grandes contenidos:

1º. En primer lugar, mecanismos preventivos de control para la observancia de la ordenación urbanística -básicamente el sometimiento a licencia u orden de ejecución.

2º. En segundo lugar, mecanismos de protección de la legalidad urbanística -restauración del orden urbanístico infringido o restitución de la realidad indebidamente alterada.

3º. Y en tercer lugar, la represión o sanción de las conductas infractoras -la exigencia de responsabilidad por el ilícito urbanístico.

En el mismo sentido, el artículo 202 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid se refiere, en parte, a este contenido estableciendo las consecuencias legales de las infracciones que se traducen en la posibilidad de la adopción de las siguientes medidas por parte la Administración:

a) La restauración del orden jurídico infringido y de la realidad física alterada o transformada como consecuencia de la actuación ilegal, a través de los procedimientos previstos en la Ley, artículos 193 a 196.

b) La iniciación de los procedimientos de suspensión y revocación o anulación de los actos administrativos en los que presuntamente pudiera ampararse la actuación ilegal -licencias y/o autorizaciones constitutivas de infracción-, artículos 197 a 200.

c) La exigencia de responsabilidad sancionadora y, en su caso, penal, artículos 204 y siguientes.

d) El resarcimiento de los daños e indemnización de los perjuicios a cargo de quienes sean declarados responsables.

La primera observación que hay que hacer en relación con todas estas medidas es el carácter taxativo del apartado segundo del artículo 202 cuando establece que en ningún caso podrá la Administración dejar de adoptar las medidas tendentes a reponer los bienes afectados al estado anterior a la producción de la situación ilegal.

En segundo término, el restablecimiento de la legalidad urbanística es independiente de las sanciones cuya imposición proceda por la comisión de las infracciones, esto es, pese a lo que mucha gente cree el pago de la sanción no legaliza el ilícito urbanístico ni legitima la pervivencia de lo abusivamente construido, artículo 203.

Ambos expedientes, el de restablecimiento de la legalidad urbanística y el sancionador, deben tramitarse de forma sucesiva. En este sentido, existe jurisprudencia (Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 4 de marzo de 1985 RJ 1985\1448) que sienta el requisito de la tramitación previa del expediente de legalización para poder incoar el procedimiento sancionador, porque de lo que resulte en el primero va a depender la tipificación de la infracción, la consideración de legalizable o no de la actuación denunciada, o las circunstancias que afectan a la responsabilidad de los expedientados, como por ejemplo el acatamiento de los requerimientos y órdenes de la Autoridad y de sus agentes o la reparación voluntaria y espontánea del daño causado.

Finalmente, por lo que se refiere al Ayuntamiento de Madrid, en orden a hacer efectivas el conjunto de medidas contempladas en el artículo 202 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, ha previsto, en el Programa Operativo de Urbanismo y Vivienda 2007-2011, como línea estratégica de éste, el impulso de un nuevo modelo de ciudad justo y equilibrado, con más calidad de vida, más competitiva y más sostenible, mediante el fomento de la disciplina urbanística a través del Plan Director de Disciplina Urbanística, que se convierte en un medio para hacer efectivo dicho objetivo, el fortalecimiento de las medidas de protección y restablecimiento de la legalidad urbanística en la Ciudad de Madrid, y lo hace mediante la previsión de una serie de acciones administrativas, entre las que se encuentran:

- Medidas Preventivas.

- Medidas Jurídico-Administrativas.

- Medidas Inspectoras.

- Medidas Sancionadoras.

- Medidas Rehabilitadoras.

Por lo que se refiere a las Medidas Sancionadoras los objetivos son:

- Priorización de la instrucción de expedientes sancionadores en atención a la gravedad de las infracciones de acuerdo con los criterios de la legislación aplicable.

- Difusión, de cara al ciudadano, de la acción sancionadora de la Administración en los medios de comunicación.

- Difusión y Comunicación, de cara a Colegios Profesionales y Juntas Municipales de Distrito, de la acción sancionadora de la Administración.

- Traslado a los Colegios Profesionales de las posibles infracciones urbanísticas cometidas por los profesionales adscritos a los mismos.

A través de la presente Instrucción se pretende dar cumplimiento a uno de los objetivos establecidos en el Plan Director de Disciplina Urbanística…. y tiene por objeto el establecimiento de los criterios para la incoación y tramitación de los expedientes sancionadores, en concreto, los sujetos responsables, los supuestos constitutivos de infracción urbanística, su tipificación de acuerdo con los dos regímenes -general y específico- previstos en la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, la determinación de las sanciones, las circunstancias modificativas de la responsabilidad y la graduación de las sanciones.

CRITERIOS PARA LA INCOACIÓN Y TRAMITACIÓN DE EXPEDIENTES SANCIONADORES

I. PERSONAS RESPONSABLES.

Nos remitimos a la Instrucción 2/2008, de 12 de junio, relativa a la Responsabilidad independiente de los sujetos intervinientes en las infracciones urbanísticas para su difusión entre las Juntas Municipales de Distrito y Colegios Profesionales, de la Coordinadora General de Urbanismo del Área de Gobierno de Urbanismo y Vivienda.

II. SUPUESTOS.

Si bien el artículo 190.2 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid establece, en cuanto a las funciones de inspección, la prevalencia de las tareas de vigilancia y comprobación preventivas, de información o asesoramiento, respecto a las referidas a la sanción de conductas, no obstante, el artículo 192.2 dispone que ante la existencia de indicios de la comisión de una posible infracción urbanística deberá hacerse una propuesta de medidas que a tal efecto se consideren y como mínimo la incoación de un expediente sancionador.