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La tramitación de expedientes de protección de la legalidad urbanística por obras sin licencia sin orden de ejecución o no ajustadas al contenido de éstas lleva aparejada con frecuencia la incoación de procedimientos sancionadores contra los presuntos responsables. Los artículos 202 y 203 de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid prevén la adopción de ambas medidas con carácter independiente y así se viene realizando por las unidades administrativas encargadas de la aplicación de la disciplina urbanística. Sin embargo prácticamente todos los procedimientos sancionadores se incoan contra quienes son promotores de la obra o propietarios del bien inmueble sobre el que se ha cometido la infracción, ignorándose con ello al resto de responsables previstos en la Ley.

Personas responsables serán aquellas que por haber participado en la comisión de una infracción urbanística se convierten en sujetos de la sanción correspondiente. Para reforzar la eficacia de los mecanismos establecidos por la Ley ésta extiende el abanico de las personas responsables al no considerar como tales solamente a los autores en el sentido de ejecutores materiales, sino también a aquellos que cooperen o faciliten decisivamente la comisión de la infracción.

El artículo 205-1.a) de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid define las personas responsables de las infracciones urbanísticas en las obras, instalaciones, construcciones, edificaciones, actividades o usos del suelo ejecutados o desarrollados sin concurrencia de los presupuestos legales para su legitimidad o contraviniendo sus condiciones:

Los técnicos facultativos autores de los proyectos o documentos técnicos, si las obras proyectadas fueran incompatibles con el planeamiento urbanístico.

Los promotores y constructores de las obras o instalaciones y los titulares, directores o explotadores de los establecimientos, las actividades o los usos, así como los técnicos directores de las obras y de su ejecución y los directores de las instalaciones.

El mismo artículo (apartado 2) nos acerca al concepto de promotor, figura que siempre ha sido esquiva en el derecho sancionador urbanístico porque no venía definida en norma alguna. Siempre se consideró como tal al titular de la actuación en el aspecto jurídico y económico y que no necesariamente ha de coincidir con la figura del propietario y tampoco con la del peticionario de la licencia:

"A los efectos de la responsabilidad por la comisión de infracciones, se considerará también como promotor al propietario del suelo en el cual se cometa o se ha cometido la infracción cuando haya tenido conocimiento de las obras, instalaciones, construcciones, edificaciones, actividades o usos infractores. Salvo prueba en contrario, se presumirá ese conocimiento cuando por cualquier acto haya cedido el uso del suelo, para los expresados fines, al responsable directo o material de la infracción".

Los artículos 8 y siguientes de la Ley 38/1999 de Ordenación de la Edificación definen las distintas figuras o agentes que intervienen en la edificación, lo cual nos sirve para clarificar de forma definitiva qué debe entenderse por una u otra categoría.

El artículo 9 considera promotor a cualquier persona física o jurídica, pública o privada, que, individualmente, decide, impulsa, programa y financia, con recursos propios o ajenos, las obras de edificación para sí o para su posterior enajenación, entrega o cesión a terceros bajo cualquier título.

El proyectista es definido en el artículo 10 como el agente que, por encargo del promotor y con sujeción a la normativa técnica y urbanística correspondiente, redacta el proyecto.

El director de la obra es el agente que, formando parte de la dirección facultativa, dirige el desarrollo de la obra en los aspectos técnicos, estéticos, urbanísticos y medioambientales, de conformidad con el proyecto que la define, la licencia de edificación y demás autorizaciones preceptivas y las condiciones del contrato, con el objeto de asegurar su adecuación al fin propuesto (artículo 12).

Por último el director de la ejecución de la obra es el agente que formando parte de la dirección facultativa, asume la función técnica de dirigir la ejecución material de la obra y de controlar cualitativa y cuantitativamente la construcción y la calidad de lo edificado (artículo 13).

La responsabilidad entre los distintos intervinientes es independiente y en todo caso habrá que estar al grado de culpabilidad de cada uno según resulte de las pruebas que se practiquen en el expediente, sin partir de presunción alguna. No es lícito establecer una responsabilidad objetiva automática y ajena al principio de culpabilidad. Es reiterada la jurisprudencia que establece que la Administración debe investigar entre todos cuantos intervinieron en la obra a fin de determinar la responsabilidad de cada uno de ellos (STS 8.6.87 RJ 1987/6098, TSJ Baleares 22-12-97, RJCA 2213; TSJ La Rioja 12-1-96 RJCA 112; TS 14-4-92, RJ 3427).

La independencia se refiere a cada uno de los grupos subjetivos responsables, esto es, promotor, empresario de las obras, técnico director y facultativo informante del proyecto. Pero si alguno de dichos sujetos, entendidos como categoría, está integrado por una pluralidad de personas procede dividir entre ellos el importe de la multa (TS 13-2-89, RJ 1112). En estos casos, el principio de individualización de la sanción sirve para graduar la responsabilidad de cada uno de los infractores teniendo en consideración sus circunstancias específicas (TS 28-11-90, RJ 9341 8-6-87). En los supuestos de cotitularidad de la propiedad o condominio el importe de la sanción pecuniaria se prorratea entre los condueños en proporción a sus respectivas participaciones (TS 28-2-89, RJ 1370).

La sanción también debe ser individualizada (artículo 209) y adoptada en las circunstancias que pueden modificar la responsabilidad agravándola o atenuándola según lo previsto en el artículo 206.

En uso de las facultades que me han sido conferidas por Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid de fecha 3 de abril de 2008 vengo en disponer la siguiente:

RESOLUCIÓN

"Recordar a todas las unidades administrativas encargadas de la aplicación de los procedimientos de disciplina urbanística que a la hora de instruir expediente sancionador por infracción urbanística se incoe contra los distintos sujetos intervinientes en la comisión de la infracción, incluidos los técnicos que formen parte de la Dirección Facultativa.

Dar traslado a los distintos Colegios Profesionales para su difusión entre los colegiados".

Madrid, a 12 de junio de 2008.- La Coordinadora General de Urbanismo del Área de Gobierno de Urbanismo y Vivienda, Beatriz Lobón Cerviá.