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I

En la actualidad la responsabilidad patrimonial se encuentra regulada en sus aspectos sustantivos en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP) y en sus aspectos procedimentales en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC).

En el ámbito de la contratación pública, el artículo 214 del texto refundido de la Ley de Contratos de Sector Público (en adelante, TRLCSP), establece la obligación del contratista de indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución del contrato. El apartado 4 del citado artículo 214 TRLCSP, dispone que la reclamación de los daños se formulará conforme al procedimiento establecido en cada caso.

En este sentido, el artículo 32.9 LRJSP introduce una novedad fundamental, al dotar de rango legal a la previsión anteriormente reglamentaria recogida en el artículo 1.3 del Reglamento del Procedimiento de Responsabilidad Patrimonial, estableciendo que se seguirá el procedimiento previsto en la LPAC, para determinar la responsabilidad patrimonial "por daños causados en la ejecución de contratos cuando sean consecuencia de una orden inmediata y directa de la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma, sin perjuicio de las especialidades que, en su caso, establezca el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público".

La LPAC introduce un precepto específico respecto al sometimiento de las actuaciones de los contratistas al régimen general de responsabilidad patrimonial previsto en la LRJSP; en concreto el artículo 82.5 LPAC exige que se dé audiencia al contratista en los procedimientos a que se refiere el artículo 32.9 LRJSP, es decir, aquellos en los que el particular reclama a la Administración los daños y perjuicios causados a terceros durante la ejecución del contrato.

En consecuencia, con base en los principios de unidad de procedimiento y jurisdicción establecidos en la LPAC y LRJSP y recogidos por la doctrina del Tribunal Supremo, corresponde a la Administración en la tramitación del procedimiento de responsabilidad patrimonial iniciado por el particular, determinar la imputación o no de responsabilidad del contratista cuando los daños a los terceros se hayan causado como consecuencia de la ejecución de un contrato fijando, en su caso, el importe de la indemnización que deben pagar a los perjudicados conforme a lo previsto en el artículo 214 TRLCSP.

II

En el ámbito del Ayuntamiento de Madrid, corresponde a la Dirección General de Organización, Régimen Jurídico y Formación (en adelante, DGORJF), de conformidad con lo previsto en el aparatado 7º.1.2 g) del Acuerdo de 29 de octubre de 2015 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid de organización y competencias de la Gerencia de la Ciudad, resolver los expedientes de responsabilidad patrimonial por el funcionamiento normal o anormal de los servicios municipales, salvo cuando dicha competencia corresponda a organismos públicos o empresas municipales.

Por su parte, según el apartado 7º.2 a) del Acuerdo de 29 de octubre de 2015 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid de organización y competencias del Área de Gobierno de Economía y Hacienda, corresponde a la Dirección General de Contratación y Servicios (DGCS) realizar la ordenación de los procedimientos de contratación administrativa, así como la normalización de los documentos en esta materia.

En el ejercicio de tales competencias, se ha venido advirtiendo la dificultad de hacer efectivo el cumplimiento de las resoluciones de responsabilidad patrimonial en las que se determina la imputación de responsabilidad al contratista y, consiguientemente, su obligación de indemnizar a los terceros por los daños causados como consecuencia de la ejecución del contrato.

Son muy frecuentes los casos en los que existiendo resolución administrativa o judicial en la que se impone al contratista la obligación de indemnizar, se incumple por aquel la obligación de pago a los terceros. Y ello a pesar de que, con carácter general, los modelos de pliegos de cláusulas administrativas particulares declarados de general aplicación (aprobados por Decreto del Delegado del Área de Gobierno de Economía y Hacienda) recogen en su clausulado la responsabilidad del contratista por daños y perjuicios en los términos previstos en el artículo 214 TRLCSP y se exige al contratista la suscripción de un seguro de responsabilidad civil para afrontar los daños a terceros en la ejecución del contrato.

Ni la LRJSP ni la LPAC, establecen los mecanismos específicos a través de los cuales se puedan hacer efectivas las resoluciones que imputen la responsabilidad al contratista, ya que se trata de una responsabilidad surgida en el seno de una relación contractual y por tanto sujeta al régimen general de cumplimiento y ejecución de contratos prevista en la normativa contractual, por lo que será en último término el órgano de contratación, el responsable de exigir al contratista su cumplimiento y de adoptar, en su caso, las actuaciones precisas para ello.

III

La obligación de indemnizar los daños ocasionados es una obligación legal vinculada a la ejecución del contrato (de hecho desde un punto de vista sistemático la ley incluye el artículo 214 dentro del Capítulo III del Título I del libro IV TRLCSP, dedicado a la ejecución del contrato), por lo que se debe acudir a los diferentes mecanismos previstos en la legislación contractual para asegurar el cumplimiento por parte del contratista de las obligaciones surgidas en el marco de la relación contractual.

En este marco legal, se plantea la necesidad de establecer criterios de actuación homogéneos en el ámbito del Ayuntamiento de Madrid, en relación con la obligación del contratista de indemnizar los daños y perjuicios prevista en el artículo 214 TRLCSP.

Para ello, la Instrucción delimita el conjunto de actuaciones que en relación con la ejecución de las resoluciones de los procedimientos de responsabilidad patrimonial con imputación al contratista, se deben llevar a cabo por los diferentes órganos del Ayuntamiento de Madrid.

En primer lugar, se definen las medidas que los órganos de contratación deberán incluir en los pliegos que rigen el contrato para garantizar el cumplimiento de la obligación de indemnizar, recogiendo las consecuencias derivadas de su incumplimiento, en el marco de las medidas previstas por la normativa contractual. Entre estas medidas, la Instrucción prevé la inclusión en el apartado correspondiente a la imposición de penalidades del Anexo I del pliego de cláusulas administrativas particulares de cada contrato, de una penalidad muy grave por el incumplimiento de la obligación de indemnizar los daños y perjuicios prevista en el artículo 214 TRLCSP.